Frá því fjármálakreppan skall á hefur krafan um aðskilnað viðskiptabanka- og fjárfestingabankastarfsemi verið talsvert áberandi. Fjöldi sérfræðinga og nefnda í mörgum löndum hafa fjallað um málið en niðurstaðan hefur ekki verið einhlít um hve langt þurfi ganga í aðskilnaði. Lögum og reglum hefur verið breytt til að draga úr áhættu í bankarekstri og efla fjármálastöðugleika en hvergi hefur verið ráðist í að aðskilja viðskiptabanka- og fjárfestingabankastarfsemi enn sem komið er.
Rökin fyrir aðskilnaði
Fjárfestingabankastarfsemi getur verið bæði arðbærari og áhættusamari en hefðbundin viðskiptabankastarfsemi. Áhætta í fjárfestingabankastarfsemi er þó fyrst og fremst áhyggjuefni eigenda fjárfestingabankans en ekki ríkisins.
Öðru máli gegnir um viðskiptabanka því þeir njóta ríkisábyrgðar eins og útskýrt verður síðar í þessari grein. Áhættan í rekstri viðskiptabanka er því ekki einkamál eigenda bankans. Fjöldi dæma í mörgum löndum sýna að tjón af gjaldþroti viðskiptabanka lendir jafnan á ríkinu og tjónið getur verið gríðarmikið ef bankinn er stór.
Hagsmunir ríkisins felast í því að takmarka áhættu í rekstri viðskiptabanka en hagsmunir hluthafa og lykilstjórnenda lúta aftur á móti að því að hámarka arðsemi bankans. Til þess þarf iðulega að taka nokkra áhættu. Ríkið þarf því að setja viðskiptabönkum mjög skýrar reglur til að takmarka áhættuna, beitt virku eftirliti og ströngum viðurlögum. Með því að banna viðskiptabönkum að stunda fjárfestingabankastarfsemi verða skilin skýr og eftirlitið auðveldara í framkvæmd.
En það eru fleiri rök nefnd fyrir aðskilnaði viðskiptabanka og fjárfestingabanka. Um leið og viðskiptabanki hefur fjárfestingastarfsemi skapast hætta á því að hagsmunir banka og innstæðuhafa fari ekki saman í tilteknum verkefnum. Hætta á hagsmunaárekstrum kallar á meiri reglur og eftirlit en það veldur auknum kostnaði. Einfaldara og öruggara væri að skilja á milli.
Einnig eru nefnd þau rök að viðskiptabankar sem njóta ríkisábyrgðar, njóti þar með óeðlilegs forskots í samkeppni við önnur fjármálafyrirtæki sem ekki njóta ríkisábyrgðar.
Að lokum hefur verið bent á að fái bankar að stunda blandaðan rekstur geti þeir orðið mun stærri en annars væri. Því stærri sem viðskiptabanki er þegar hann fellur, því meira getur tjón ríkisjóðs orðið.
Rökin gegn aðskilnaði
Það hafa verið færð ýmis rök gegn aðskilnaði. Bent hefur verið á að fjármagnskostnaður við fjárfestingastarfsemi muni aukast við aðskilnað frá viðskiptabanka. Eftir aðskilnað fær fjárfestingabankahlutinn ekki lengur aðgang að ódýru fjármagni í formi innstæðna og verður því að fjármagna sig á kjörum sem bjóðast á markaði. Vextir á innstæðum eru jafnan umtalsvert lægri en markaðskjörin, aðallega vegna þess að innstæður eru óbundnar og taldar njóta ríkisábyrgðar þegar á reynir.
Aukinn fjármagnskostnaður eru þó varla gild rök gegn aðskilnaði nema hægt sé að sýna fram á að fjárfestingabankastarfsemi eigi tilkall til ríkisábyrgðar á fjármögnun sinni en það hefur ekki verið sýnt fram á neitt slíkt.
Stærðarhagkvæmni getur vissulega tapast ef viðskiptabankar mættu ekki stunda fjárfestingastarfsemi. En á móti má spyrja hvort það sé skylda ríkisins að axla verulega áhættu svo að bankar geti náð stærðarhagkvæmni. Hér á landi virðist fákeppni á bankamarkaði vera meira aðkallandi vandamál en skortur á stærðarhagkvæmni. Þrír stórir bankar ráða yfir 90% af markaðinum og við slíkar aðstæður er alls óvíst að aukin stærðarhagkvæmni myndi skila sér í bættum kjörum til neytenda.
Einnig er bent á að í stað aðskilnaðar ætti að leggja áherslu á betra regluverk, bætt siðferði í bankarekstri og virkara eftirlit. Setja eigi upp „girðingar” innan alhliða banka til að hindra að innstæður verði notaðar til að fjármagna fjárfestingabankastarfsemi og til að draga úr freistnivanda. Eflaust yrði þetta allt til bóta en áhætta ríkisins verður þó áfram til staðar og reglurnar og eftirlit getur brugðist. Blandaðir bankar geta líka orðið stærri en góðu hófi gegnir.
Að lokum er bent á að innlendir bankar þurfi að geta keppt við erlenda alhliða banka og því óæskilegt að íþyngja innlendum bönkum með löggjöf sem er strangari eða frábrugðin því sem tíðkast á EES svæðinu. Á móti má segja að viðskiptabankastarfsemi sé fremur staðbundin. Hún byggir að mestu leiti á því að taka við innlánum í krónum og veita lán í krónum til einstaklinga og fyrirtækja sem starfa hér. Erlendir bankar hafa ekki sýnt mikinn áhuga á þeirri starfsemi. En þeir hafa vissulega lánað til íslenskra fyrirtækja sem hafa erlendar tekjur og eru lánshæf í erlendri mynt. Erlendu bankarnir eru margfalt stærri en íslenskir bankar og fjármagnskostnaður þeirra er og verður líklega ávallt lægri en íslenskra banka. Þótt ríkissjóður Íslands standi að bönkunum í dag hefur það ekki nægt þeim til að undirbjóða erlenda banka í erlendum lánum. Það myndi því litlu breyta þótt ríkisábyrgðin hætti að bakka upp fjárfestingastarfsemi íslenskra banka.
Hvers vegna er ríkisábyrgð á viðskiptabönkum?
Það er vissulega mjög óheppilegt að viðskiptabankar njóti ríkisábyrgðar en það er því miður óumflýjanleg staðreynd eins og dæmin sanna.
Meginástæðan fyrir umræddri ríkisábyrgð liggur í því að starfsemi stórra viðskiptabanka er of mikilvæg fyrir samfélagið til að mega stöðvast en hin meginástæðan felst í því að fall eins viðskiptabanka getur komið af stað keðjuverkun sem fellt getur fleiri viðskiptabanka. Tjón af rekstrarstöðvun eins viðskiptabanka gæti þannig orðið margfalt meira en kostnaður ríkisins af því að bjarga bankanum. Þegar á reynir, kjósa ríkisstjórnir því að koma viðskiptabönkum til bjargar jafnvel þótt það kunni að kosta ríkissjóð og skattgreiðendur stórfé.
Skuldir viðskiptabankanna (innstæður) eru uppistaðan í greiðslumiðli landsins. Í stað þess að nota seðla og mynt sem greiðslumiðil í viðskiptum eru viðskipti að mestu gerð upp með millifærslum á milli bankareikninga. Það er því ljóst að nútíma samfélög reiða sig á að viðskiptabankar séu ávallt greiðslufærir. Annars væri ekki hægt að nota innstæður til greiðslu á nokkrum hlut. Truflanir á greiðslumiðlun þyrftu ekki að standa lengi til að verulegt tjón hlytist af.
Það er einnig staðreynd að viðskiptabankar eiga ekki nægilegt laust fé til að greiða út allar innstæður. Vakni grunsemdir um að banki sé kominn í vandræði getur hafist kapphlaup milli innstæðuhafanna um að taka út innstæður sínar. Til að mæta auknum úttektum þarf bankinn að losa um fé t.d. með sölu verðbréfa. Svo salan gangi hratt þarf bankinn að taka á sig veruleg afföll og jafnvel tap. Við það geta eiginfjárhlutföll hans fallið niður fyrir tilskilin lágmörk. Stóraukið söluframboð á verðbréfum getur leitt til verðlækkana á verðbréfamarkaði sem hefði neikvæð áhrif á eiginfjárstöðu fleiri banka sem þá gætu einnig orðið fyrir áhlaupum. Þar sem kerfið er svona óstöðugt að upplagi, getur jafnvel tilefnislaust slúður um vandamál hjá einum banka komið af stað keðjuverkun sem leiðir til vanda hjá heilbrigðum bönkum og jafnvel leitt til falls alls bankakerfisins.
Ríkisstjórn sem stendur frammi fyrir sviðsmynd eins og hér var lýst mun ávallt telja þann kost skárri að stöðva áhlaup banka. Það er jafnan gert með því að lýsa yfir ríkisábyrgð á öllum innstæðum auk þess sem gripið er til annarra aðgerða. Hinn valkosturinn, að leyfa vandanum að breiðast út, yrði vafalaust margfalt dýrari fyrir samfélagið og ekki síst ríkissjóð.
En hvað með tryggingasjóð innstæðueigenda og fjárfesta (TIF)?
Hér á landi er TIF sjálfseignarstofnun sem starfar án formlegrar ábyrgðar ríkisins. Árið 2014 greiddu bankarnir iðgjöld í TIF sem námu 3,1 mia. kr. Eignir sjóðsins námu kr. 14,7 mia í lok sama árs. Til að setja TIF sjóðinn í samhengi, námu innlán stóru viðskiptabankanna þriggja frá viðskiptavinum alls um 1.536 mia. kr. í árslok 2014 og af þeim voru um 70% laus innan 30 daga. Heildarfjárhæð innlána sem fellur að einhverjum hluta undir TIF nam samtals um 1.163 mia. kr. TIF sjóðurinn verður því líklega seint nógu stór til að afstýra áhlaupi á stóran banka hér á landi og því mun það áfram koma í hlut ríkisins að lýsa yfir fullri ríkisábyrgð á innstæðum.
Það má rifja upp að þann 6. október árið 2008 taldi ríkisstjórn Íslands nauðsynlegt að gefa út eftirfarandi yfirlýsingu:
„Innstæður í innlendum viðskiptabönkum og útibúum þeirra hér á landi verða tryggðar að fullu”.
Á þessum tímapunkti var áhlaup innstæðuhafa á bankana í fullum gangi og segir sagan að birgðir viðskiptabankana og Seðlabankans af peningaseðlum hafi verið nánast tæmdar.
Hefur nóg verið gert til að draga úr hættunni?
Eftir hrun hefur lögum og reglum ítrekað verið breytt m.a. til að draga úr áhættu í rekstri banka og má þar meðal annars telja að kröfur um eigið fé hafa verið auknar verulega og reglur um kaupaukakerfi hafa verið hertar. Fjármálaeftirlitið hefur líka fengið auknar eftirlitsheimildir. Nú er haldin sérstök skrá um stærri lántakendur. Heimildir banka til að eiga eigin hluti hafa verið þrengdar og bann lagt við lánum með veði í eigin hlutum banka. Þröngar skorður eru nú við lánveitingum
til stjórnarmanna, lykilstjórnenda og virkra eigenda. Reglur um stórar áhættuskuldbindingar hafa verið hertar. Kröfur um hæfi stjórnarmanna hafa verið auknar og ábyrgð þeirra aukin. Ákvæði um lausafjáráhættu hafa verið hert. Viðurlög við brotum hafa verið hert og hægt að beina þeim bæði að fyrirtækjum og þeim sem bera ábyrgð.
Þessar breytingar eru allar til bóta en breyta því ekki að ríkið er í ábyrgð fyrir innlánum viðskiptabankanna. Eftir sem áður stunda íslenskir viðskiptabankar áhættusama fjárfestingabankastarfsemi á ábyrgð ríkisins. Enn eru bankarnir of stórir og njóta um leið óeðlilegs forskots í samkeppni við önnur fjármálafyrirtæki vegna ríkisábyrgðar á innstæðum. Þessi vandamál verða ekki leyst nema viðskiptabönkum verði óheimilt að sinna fjárfestingastarfsemi.
Er einhver hreyfing á málinu?
Í október 2012 skilaði svokallaður þriggja manna hópur, skipaður Gavin Bingham, Jóni Sigurðssyni og Kaarlo Jännäri skýrslu til stjórnvalda sem bar yfirskriftina: Heildarumgjörð um fjármálastöðugleika á Íslandi. Hópurinn lagði til margvíslegar tillögur að úrbótum og meðal annars að „unnt verði að aðgreina mikilvægustu rekstrarþætti, svo sem fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi, við skilameðferð, og athugað verði gaumgæfilega hvort krefjast skuli lagalegs aðskilnaðar tiltekinna sérlegra áhættusamra starfsþátta frá þeim rekstri bankanna sem tekur við innlánum ef þeir starfsþættir eru verulegur hluti af rekstri banka.”
Alþingi hefur sýnt málefninu áhuga. Allt frá árinu 2003 hafa þingmenn lagt fram þingsályktunartillögur sem miða að aðskilnaði viðskipta- og fjárfestingabanka. Nýjasta þingsályktun þessa efnis var lögð fram í september 2015 af Ögmundi Jónassyni ásamt sjö þingmönnum. Því miður hefur tillagan ekki komist til fyrstu umræðu en haustið 2012 komst sambærileg tillaga til efnahags- og viðskiptanefndar sem ályktaði einróma að ráðherra ætti að skipa nefnd til að kanna hvort og þá með hvaða hætti megi aðskilja viðskiptabanka og fjárfestingarbanka með það að markmiði að lágmarka áhættuna af rekstri banka fyrir þjóðarbúið. Þrátt fyrir góða samstöðu í nefndinni dagaði málið uppi í þinginu.
Í umsögn Fjármálaeftirlitsins um tillöguna stendur meðal annars:
„Það er ekki til þess fallið að styrkja ímynd og traust íslenskra fjármálafyrirtækja, ef þau starfa samkvæmt lögum sem fela í sér veruleg frávik frá þeirri löggjöf sem er í gildi á Evrópska efnahagssvæðinu. … Í því samhengi má nefna að fjármálafyrirtæki með höfuðstöðvar utan Íslands, sem bjóða þjónustu sína hér á landi í samræmi við starfsleyfi heimalands síns, myndu að öllum líkindum ekki þurfa að lúta sérákvæðum íslenskra laga ef í þeim felast veruleg frávik frá evrópskri fjármálalöggjöf. Þetta gæti skekkt samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja.”
Síðan þessi umsögn var sett fram hefur margt breyst og hugsanlega mætti nú, ekki síst í ljósi vandamála fjármálakerfis Evrópska efnahagssvæðisins, efast um að regluverk EES sé til þess fallið að styrkja ímynd Íslands.
Hvað varðar samkeppnisstöðuna, virðast erlendir stórbankar nú þegar hafa nokkra yfirburði í erlendum lánum til íslenskra útflutningsfyrirtækja og þótt viðskiptabönkum verði bannað að stunda fjárfestingabankastarfsemi mun það vart breyta öðru en því að áhætta ríkisins myndi minnka verulega.
Í umsögn Seðlabanka stendur meðal annars:
„Ekki má útiloka að nefndin gæti komist að þeirri niðurstöðu að einhverjar takmarkanir, á starfsemi innlánsstofnana séu æskilegar, en ekki fullur aðskilnaður hefðbundinnar starfsemi viðskipta- og fjárfestingarbanka. Almennt snýst viðfangsefnið um að koma í veg fyrir að þau almannagæði sem eru hluti af bankakerfinu, þ.e. greiðslumiðlun og aðgangur hins almenna manns að lausum innstæðum, verði ekki sett í hættu eða jafnvel tekin í gíslingu stöðutöku og veðmála bankanna sjálfra. Til þess kunna að vera margar leiðir og ekki endilega víst að aðskilnaður viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarstarfsemi sé sú besta.”
Seðlabankinn virðist á því að það beri að kanna til þrautar allar aðrar leiðir áður en gripið verði til þess úrræðis að banna viðskiptabönkum að stunda áhættusama fjárfestingastarfsemi á ábyrgð ríkissjóðs. Þetta má teljast nokkuð sérkennileg afstaða í ljósi þess að Seðlabankanum ber lögum samkvæmt að stuðla að fjármálastöðugleika í landinu.
Greinilegt er að meðal háskólamanna eru skoðanir skiptar. Á fundi Félags viðskiptafræðinga og hagfræðinga þann 17. nóvember 2015 flutti Ásgeir Jónsson, dósent í hagfræði við Háskóla Íslands, fróðlegt erindi um kosti og galla aðskilnaðar. Niðurstaða hans var sú að alger aðskilnaður væri illmögulegur í reynd. Hann fæli í sér mikinn kostnað og óvissan ábata.
Már Wolfgang Mixa, aðjúnkt í fjármálum við Háskólann í Reykjavík, hefur hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að aðskilja beri rekstur innlánsstofnana, sem njóta ríkisábyrgðar, frá annarri fjármálaþjónustu. Fjárfestingabankar eigi ekki að geta fjármagnað áhættusöm verkefni sín með ríkistryggðum innlánum eins og nú er. Fjárfestar sem njóti alls ávinnings af vel heppnuðum fjárfestingum eigi líka að bera alla áhættuna þegar verr gengur.
Í Bandaríkjunum er öldungadeildarþingmennirnir Elisabeth Warren, John McCain og forsetaframbjóðandinn Bernie Sanders meðal flutningsmanna lagafrumvarps sem gengur undir heitinu „21st Century Glass- Steagall Act of 2015”. Frumvarpinu, sem var fyrst lagt fram árið 2013, er ætlað að draga úr áhættu í fjármálakerfinu með því að banna viðskiptabönkum að taka þátt í tiltekinni áhættusamri starfsemi og einnig að draga úr hagsmunaárekstrum. Í frumvarpinu má finna rök fyrir aðskilnaði og nánari útfærslur á því hvað viðskiptabönkum yrði heimilt og óheimilt að fást við.
Ísland gæti þurft að bíða lengi eftir því að Bandaríkin, Bretland eða Evrópusambandið leggi til aðskilnað viðskiptabanka- og fjárfestingabankastarfsemi. Hagsmunir stórra banka standa gegn því að skiptingin verði færð í lög og þessir bankar hafa ótal erindreka á sínum snærum sem tala um fyrir stjórnvöldum í þessum ríkjum. Líklega þarf stærra fjármálahrun áður en stjórnvöld í þessum ríkjum taka af skarið.
Að mínu mati vega rökin fyrir því að banna viðskiptabönkum að stunda fjárfestingabankastarfsemi mun þyngra en mótrökin. Með fullum aðskilnaði væri komið í veg fyrir að ríkissjóður sé í ábyrgð fyrir áhættusömum fjárfestingabankaverkefnum. Auk þess myndi draga úr hagsmunaárekstrum, samkeppni yrði jafnari og bankar sem nú eru of stórir myndu minnka.
Frosti Sigurjónsson
Greinin birtist í Þjóðmálum í mars 2016.
